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行政总监专题演讲

与时并进—强积金制度迎接第三个十年


陈智思议员、主席黄友嘉博士、Pablo Antolin博士、各位嘉宾、先生、女士:

午安。

强制性公积金(强积金)制度由建立至发展成熟的历程,已差不多走到中段。2018年也许是适当时候,让我们检视一下强积金制度至今取得的成果,同时认清前路的挑战和机遇,以期改进制度,与时并进,使就业人口更为受益。

首先,我们须提醒自己,强积金制度并非独一无二,全球许多国家和地区均设有第二支柱制度。它们具备相若的特点,我们可以从中借镜,藉以加强香港的私营退休储蓄制度。虽然在应付未来的种种挑战方面,这些制度未能为我们提供现成和度身订造的解决方案,但却能为我们提供一个良好的起步点,让我们在改善强积金制度的道路上稳步向前。

在探讨解决方案之前,让我们先看看一般人对强积金制度有什么看法。究竟强积金制度的社会功能是甚么?这个制度为谁而设?强积金制度如何协助社会解决人口急剧老化、贫困长者、下一代日益沉重的经济负担等问题?

在详述我们打算如何处理这些议题之前,我想先向大家介绍积金局一位老朋友—经合组织私营退休金部的Pablo Antolin博士,他是探讨私营退休金制度首屈一指的专家。近年,我们与他合作制订预设投资策略模式,稍后我将会就这方面与大家再作分享。Pablo Antolin博士不吝赐教,提供了许多真知灼见,积金局同人对他不胜感激。

现在我想从强积金作为世界银行倡议的第二支柱私营退休保障制度这个较为宏观的角度,和大家分享我的一些个人体会,并谈谈强积金制度的现况。具体来说,我想和大家回顾一些值得我们引以为傲的发展成果和良好措施;另外亦会检讨有待改善之处,寻求改善之道,包括与相关界别加强合作、采用创新科技,以及教导计划成员作好退休储备。

我在2012年加入积金局,之前从事证券市场的规管工作,在金融服务及市场规管方面已累积了超过20年经验,即使如此,对于强积金制度的改革,我初时的想法仍是较为简单,以为只要加强监察强积金基金产品,披露更多资料,以及更严格地监管受托人便已足够。事实上,这些措施固然重要,但要提高强积金制度的效率,还须多方面配合。

任何一个熟谙强积金及类似制度的人士也知道,必须争取到雇主及雇员支持这类具足额资金的制度,制度才能发挥作用。此外,重要的是,每个成员帐户内的权益不会因为雇主或政府无力偿债而受到拖累,而在界定利益或随收随付制度,却要承受这样的风险。最后,所有参与制度的人均应明白,人类的寿命延长,会对个人退休权益带来重大威胁,只有透过多管齐下的方式才能解决,当中包括计划成员增加未来的强积金供款。

鉴于强积金制度是私人托管的退休金制度,从事金融服务业的全体人员(包括受托人、保管人、投资经理,以至价值链上每个服务提供者)亦要明白,他们必须持续提升服务效率、确保收费具市场竞争力,以及致力构思创新方案为成员取得更好的投资表现,才能确保大家目标一致,为计划成员提供更佳的退休储蓄成果。

一如积金局主席在欢迎辞中提到,根据世界银行制定的一个以成果为本的私营退休金评估框架,香港的强积金制度在覆盖率、可持续程度及安全程度方面均有良好表现

这个评价十分中肯,尤其是回想约廿年前,强积金制度正处于构思阶段时,当时只有十个司法管辖区或国家设有第二支柱制度。即使是智利,虽然它是首个推行第二支柱制度的国家,而且该国的第二支柱制度至今仍被视为各国仿效的先驱,但事实上智利是在1981年才实施第二支柱制度。因此,当我们在2000年推出强积金制度时,环顾世界,可供我们借镜的地方实在不多,而且负责营运强积金计划的受托人和基金经理对如何确保这个大型退休金计划达致成功,亦欠缺具体的概念,更遑论实际经验。

请大家想像一下,假设我们回到2000年,即筹备建立强积金制度当年,你获委以重任,要设计一个涉及数以百万计的就业人士、数以十万计的雇主,以及数十个服务提供者的退休金制度。你的任务,是要确保制度能准时向雇主收齐供款,并能为雇员追讨被拖欠的供款。更具挑战的是,这是一个开创先河的制度,所以并无先例可循,而你必须在任何税收或付款途径以外,为这个退休金制度筹建一个独立的运作系统。最后,这个理想的退休金制度必须提供可靠周全、万无一失的服务,能妥善地处理供款、作出投资及转移资金,以及足以防范市场诈骗活动,并且不受市场走势波动、非典型肺炎这场世纪疫症以至近年最严重的金融危机所影响。无论何时,计划成员的资产均须获得完善保障,稳妥安全。

你应该怎样着手筹建这个退休金制度?你应循甚么途径去创立这个旨在为香港市民提供退休保障的退休金制度?你能否确保制度在定期提升与革新的同时,仍能时刻运作畅顺,保障雇员的权益?

我带大家想像一下当时的情况,是希望大家体会到,要开展一个全新的社会计划是如何困难,而这个作为第二退休保障支柱的退休金计划,正正是一个由零开始创建的社会计划。在我们讨论如何改革强积金制度,以及如何为计划成员提供更佳退休保障前,必须先明白这一点。

第二支柱退休储蓄制度—在香港以至全球面临的挑战

全球各地正以不同的模式及步伐转变,当中包括社会人口变化、都市化发展、医学及医疗保健科技的进步等,可谓不胜枚举。有趣的是,世界银行的专家指出,虽然这些变化已在我们眼前出现,但一些高收入的国家最近才开始注意到人口老化带来的挑战。时至今天,他们理解到须及早解决问题,不应延误至后世,并须研究多种解决方案,以处理这个复杂的议题。他们的结论是可能要在社会层面推行改革,例如推迟退休年龄等,虽然这方面明显不属于积金局的职责范畴。

在环球金融危机爆发期间,一些尚未成立第二支柱退休金制度,并且极须依赖政府提供资金的第一支柱退休金制度的经济体系,由于须推行紧缩措施,因此无法透过创立第二退休保障支柱来推动改革。

在设有第二支柱计划的经济体系(例如香港的情况),我们可以看到不少共通之处。与依赖政府资助发放退休权益的第一支柱计划不同,第二支柱计划最重要的因素是提供充足资金的程度,这主要结合了多项因素,包括权益滚存年期、整个滚存期内所作供款的款额及投资回报。另一项主要因素是减低投资波幅的能力,目的是确保计划成员在接近退休年龄时,其资产获得保障。此外,在整个滚存期内,把第二支柱的行政及投资成本维持在低水平亦是极为重要的。粗略计算,若投资年期长达40年,只要收费上调100个基点,所累积的资产便会减少多达20%。

因此,就强积金制度而言,一如主席所言,我们在改进及革新方面应专注于两个主要范畴—充足程度和效率。就前者而言,充分利用强积金制度内现有的各项功能不仅是必要的,而且更是迫在眉睫。此外,我们可藉着推出新政策措施,把充足程度推至更高水平。另一方面,若要达致更佳运作效率,我们或须进行较深层次的改革。我们认为,对强积金计划行政程序的运作平台及基础设施进行根本性的改变,加上采纳新的投资方式,最终应可加强市场竞争、加大计划成员的权益在整个制度内的流动性,以及大大节省整体成本。

改善充足程度

现时,香港的退休保障制度并无就退休保障订下目标替代率,所以有关保障是否充足的讨论,往往会流于主观和随意。

当成员日渐接近退休年龄而其累算权益受到个人的基金选择及证券市场的波动影响时,充足程度的问题尤其棘手。随着医学昌明进步、工作安全改善,加上人们更为注重健康的生活模式,人类寿命日益延长,充足程度的问题便更为复杂。

强积金制度的设计特别顾及对投资认识不深的一般就业人口,同时亦适合具备相当专业投资知识的成员。因此,强积金制度一方面提供数百个基金供成员选择,另一方面亦提供结构简单、相对容易管理的预设投资策略,让成员可轻松驾驭市场周期,取得长远增长。

在现行的强积金框架下,强制性供款的款额受限于最低及最高有关入息水平,雇主和雇员各按5%的划一供款率作出供款,自雇人士亦须作出5%的供款。按个人入息中位数粗略计算,如供款率为10%,成员在40年的工作生涯结束时,替代率将约为34%。

我们建议,如要成功实现退休计划,成员必须定下实际的目标。善用积金计算机或使用受托人在其平台提供的退休策划工具,将有助成员策划未来。如成员希望获得更个人化的服务,可以向强积金中介人寻求协助。成员亦可选择作出额外自愿性供款。

财政司司长已公布多项税务优惠措施,鼓励个人为退休生活作出更充裕的储蓄。由2019年4月开始,市民向「可扣税自愿性供款帐户」作出自愿性供款,便可享有薪俸税的税务优惠。此刻,我们正与政府研究相关的法例修订,并且与强积金受托人成立了工作小组,协助他们处理这些新增的可扣税自愿性供款帐户。

强积金法例内设有法定机制,以根据香港工作人口的收入分布改变,检讨有关强制性供款的入息水平。这项检讨每四年至少进行一次。我们在2018年完成最近的一次检讨,并向政府作出建议,以供他们进一步考虑。根据上次检讨的结果,最低有关入息水平增加至$7,100,而最高有关入息水平则在四年内分两阶段调升至$30,000。这个检讨机制有需要保留,以确保工作人口的实际入息分布与供款水平更为一致。

运作效率

为让你能更深入地了解强积金制度的成本效益,现在先让我们看看制度现时的运作情况。

强积金制度每月为超过280万名雇员和自雇人士提供服务,包括处理大量小额供款,而这类供款大多是以实物支票支付。业界亦须以实物文件方式发出强积金权益报表,以及接听雇主、雇员及自雇人士每日数以百计的来电。与此同时,业界须执行基金分配指示,这项程序通常在核对供款后一星期内完成,效率相当高,尤其胜于某些发达国家的第二支柱制度。该等国家按季才收取供款,而基金分配程序则在收取及核对供款工作完成整整18个月之后才完成。如果我们当初建议这样一个程序缓慢的强积金制度,几可肯定不会得到香港打工一族的支持。

我们唯有透过应用科技方案,才能以合理的成本,进行准确及快速的支付程序,并能即时向计划成员提供所要求的资讯。

如果你快速地检视一下强积金的现况,你会发现强积金制度拥有接近 1000万个帐户,当中有些是因转工或停止工作后遗留下来的小额结余帐户。全港14间受托人公司各自维持一套专门为强积金而建立的行政制度,对于各项强积金程序如何在制度内互相沟通,彼此之间并无单一的标准。

再者,近期出现的一些情况,让我们不得不检视这个20年前制定的强积金制度的业务模式和运作平台,能否切合未来十年的需要。举例说,现时有越来越多千禧世代加入就业市场,当中不乏所谓的「斜杠族」(slashies),他们正以一种崭新的自雇模式工作。此外,我们须考虑第四次工业革命的影响。在这次工业革命的影响下,人们纷纷要求透过电子平台即时阅览资讯、进行快速交易和无纸化支付。在本港及世界各地的界定供款制度,另一冒起中的新趋势便是金融科技。金融科技的应用在提升成本效益、改善顾客体验和增加透明度方面发挥关键的作用。

以英国为例,「数码为先」的改革观念早已在该国的退休金制度植根,当地的国家雇员储蓄信托退休金计划的登记程序已经全面数码化,雇主和雇员均可在网上办理登记手续,无须使用纸张。在印度,有别于香港一直沿用传统亲笔签名,该国的小额退休金计划已引入虚拟身分证技术。澳洲的退休公积金制度若干年前已决定推行全面数码转型,措施实施后,现时有逾九成的雇主均选择以电子方式供款。

在本港,金融服务业已赶上科技发展的大趋势,在市民普遍习惯「手机不离手」的年代,许多金融服务机构都看准机会,利用智能电话为客户提供全天候的服务。银行业已踏入智慧银行新纪元,而一众保险公司亦不甘后人,争取成为率先在业界采用保险科技的先驱。财务顾问纷纷采用各种财富管理科技,包括利用机械人顾问提升服务,并且采用电子平台分销基金。

上述发展趋势及其他金融科技方案,必定会驱使整个强积金业界步向采用开放式架构及提升营运效率的新时代。我相信,只要我们具备迎接转变的远见和决心,定能推动强积金业界积极探索科技革新。

因此,我希望藉着今日的研讨会,邀请强积金业界反思他们的业务模式,以及反躬自问以下三条问题:你是否支持这个行业建立一个开放式基础设施,让所有人在公平的环境下竞争,凭藉产品和服务的优胜之处赢取顾客支持?在人口持续老化下,你是否看好退休规划和资产管理这个行业的业务前景?以及从行业的角度看,你是否支持强积金制度需要作出变革,迈向电子化,藉以为数百万名计划成员和雇主,以更低廉的收费随时随地提供简单易用、方便快捷的服务?

如你对以上三条问题均回答「是」,那么我可以告诉你一个好消息,就是政府与积金局均全力支持数码转型,并会透过积金易项目推动这方面的发展。余下来的,就是要看强积金业界是否与我们并肩而行,一同踏上数码转型之路,因为过程中有赖雇主和计划成员改变以往行事方式,例如不再使用实物表格和文件,转而以电子方式办理手续,而且受托人和营运商亦须以开放态度采纳创新科技,例如支持「开放应用程式介面」(open API)及采用共通的规范和标准,因为这些都是促使主要计划行政程序迈向自动化的必要元素。展望未来,我深信即使采用了开放式架构,一些具备顶级退休金管理专长、在数码转型及科技创新方面具策略领导地位、抱持正确理念及优良管治文化的强积金服务提供者,仍然将会继续为计划成员提供物有所值的服务。这些服务提供者不仅能适应转变,而且会继续蓬勃发展,在市场竞争中稳占领导地位。

我同时期望,随着积金易项目日后分阶段推出,市场力量将继续是推动强积金收费下调并让强积金成员得享更佳服务的主要驱动因素。

最后,我必须一提积金局为持续改良强积金制度而进行的主要规管工作,包括:
  • 提升受托人的管治水平。 继强积金受托人在2018年5月24日举行的誓师仪式上承诺恪守及遵循《管治约章》后,积金局已制定一套管治原则,协助强积金受托人实践《管治约章》所载的各项核心价值。积金局将于未来12至18个月分阶段协助强积金受托人实践良好管治:

(i)第一阶段(《管治原则》)—积金局现正与强积金受托人联系和磋商,争取他们支持各项管治原则及当中的具体内容。
(ii)第二阶段(采纳)—积金局让强积金受托人在六个月内评估其现有管治架构及安排有否遵从管治原则的规定。
(iii)第三阶段(持续培训)—积金局会不时就各项管治原则下的预期标准,向强积金受托人提供额外指引或培训。

  • 提高强积金计划收费及基金表现的透明度。在可比较强积金制度下全部467个基金的表现的互动平台推出以来,我们已采取行动,划一强积金受托人董事局对基金表现评论的用语。这些评论现载于积金局的指定资料库,供公众浏览。此外,强积金受托人须于今年年底前在强积金计划的要约文件内,提供不同服务提供者所收取的各类管理费用的分项详情。
     
  • 就强积金受托人的网络应变能力展开专项巡查。我们留意到网络攻击的风险越来越大,于是已在本月开始为强积金受托人展开专项巡查。这是一个很好的机会,让我们深入了解强积金受托人在运作上的强项与有待改善之处,以及他们在过渡至积金易方面的能力。
     
  • 提升市场效率及扩大减费空间。自2014年开始,市场上有17个计划合并成为7个计划,藉以达致更大的规模经济效益,创造减费空间。由雇员自选安排在2012年11月实施开始直至2018年9月底,已有269个基金减费,减幅达至57.14%,而且在467个成分基金当中,现时已有240个属于低收费基金类别。此外,积金局与证券及期货事务监察委员会双方均同意精简新基金申请的审批程序,这样应可把处理申请的时间缩短40%。

积金局作为强积金计划、受托人及中介人的监管机构,我们致力提升强积金业界的管治水平,协助他们制订足以抵御冲击的风险管理框架,使业界有能力应对多变的市况,以及各种新兴的运作风险(例如网络安全威胁)。

最后我想指出,如要令强积金制度在香港市民的退休理财计划中发挥更佳效用,我们推展的新项目积金易,将是把现时半开放式的基建设施改革为完全开放并具竞争力的基建设施的关键。能否成功转型有赖雇主和每位成员愿意改变思维模式,转为采取电子化、无纸化方式执行行政程序。唯有当款项能自由流动、权益可在共同平台上无缝转移交接的时候,强积金制度的成员才能充分享受到提升服务、更佳顾客体验以及降低成本的好处。

多谢各位。
 

修订日期: 30/10/2018